監察委員葉大華的難置兒調查關鍵字：監察院糾正案有效力嗎？為何安置在成人機構的兒少愈來愈多？國家替代性照顧義務是什麼？

文字、攝影 邱紹雯
責任編輯 編輯部

我是葉大華，我目前身兼兩職，一個是監察院的監察委員，一個是擔任監察院內的獨立機關國家人權委員會委員。監察委員中的7位委員，也是常任的國家人權委員會委員，我是代表兒少背景的國家人權委員會委員。

很多人不太了解監察委員在做什麼，監察委員是「事後權」，有人送來陳情或是機關要我們處理，才會立案調查。至於國家人權委員會，它是2020年成立的國家最高人權機關，委員是「事前權，不只受理民眾人權侵害的陳情，也要和國際的人權公約接軌，像是《兒童權利公約》（CRC）、《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）、《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）、《身心障礙者權利公約》（CRPD）等。 這些公約都是人權會很重要的一部分，要去監督政府有沒有好好落實內國法化的人權公約。

人權會最近發布《身心障礙者權利公約》第三次獨立評估意見，我們發現台灣身心障礙兒少的安置比例愈來愈高，他們在一般安置機構內被拒收，甚至連寄養家庭也沒辦法照顧，最後只好被安置在成人機構，比例從15%增加到2023年的27%，有時候成人機構也沒辦法穩定地照顧他們，所以他們就容易變成「難置兒」。

＃難置兒

「難置兒」的意思隨著時代演變也有不同的意義。我們從字面上來說，「難」就是很困難，「難置兒」就代表很困難安置的兒童或少年。
這群兒少的原生家庭沒辦法提供良好的照顧，他們甚至被不當對待、性剝削、性侵，讓他們無法繼續待在原生家庭裡，這時候國家就必須伸出手來，協助他們安置到一個適合的地方。

這群兒少受到家庭的不當照顧，有些人有身心障礙的狀況，有些人因童年逆境形成腦部傷害，有些人會逃家、逃學，有些人會因情緒衍生暴力或偏差行為，狀態很不穩定。

一般的安置機構未必有能力照顧這群兒少，他們有些因為腦傷需要高密度的照顧，必須待在具醫療照護的地方，於是就到了成人的照顧機構、安養院。但這些單位不見得適合他們，所以他們常常在不同機構中被轉換安置。在社工實務上，只要轉換安置超過3次以上就叫做難置兒。

 

＃糾正案

監察院是我們五權憲法的憲政機關，最主要的角色是幫國家把關、防貪腐，就像是啄木鳥，要抓出公務機關的一些壞蟲。 當有人來陳情，發現有官員貪污、侵害人民的權利、浪費公帑，我們經過調查後，就會提出對機關的糾正，或是對個人的彈劾、糾舉。

回到監察委員的角色，我們在2024年接到針對難置兒的陳情，當時我與另一位監察委員蘇麗瓊一起做這個調查。在調查過程中，我們發現許多問題，在民間團體的陳情中提到，安置在成人照顧機構的身心障礙或特殊需求兒少，他們沒辦法被好好照顧。

特別是「受教權」上，這群兒少常常遇到很多困難與阻礙。身心障礙兒少有分為輕度、中度、重度，我們想到的身障兒少可能都是肢體障礙，但事實上被安置在成人照顧機構的兒少，有的是智力問題，有的是情緒障礙，不見得全部都是肢體障礙。加上衛福部的統計後，我們發現這些難置兒中，有近9成是因為在原生家庭內被不當對待，導致他們腦部的傷害或情緒障礙。

在這些成人照顧機構中，他們只能提供兒少基本的生活起居需求，但對於最重要的「發展」是做不到的。在一般的兒少安置機構中會有生活輔導員，生輔員像在扮演爸爸媽媽的角色，除了每天照顧兒少的生活起居外，也會關心他們在學校的學習，就像一般家庭一樣。 但在成人照顧機構中通常只有護理人員或一般的看護，並沒有像生輔員這樣的角色。

我們在調查過程甚至發現，有一個機構內有7個照顧人員，其中6個是外籍移工。這些外籍移工本就語言不通，當孩子放學回到機構後，聯絡簿他們根本看不懂，學校交代哪些事情、機構要怎麼配合，照顧人員完全不知道，所以也導致孩子的受教權會受到影響。

另外，將兒少安置在成人照顧機構中，他們要到學校上課也會有接送的問題，年紀大一點的孩子可能要去打工、培養就業能力，但成人照顧機構並不是以兒童為主體來安排，往往變成這個孩子必須自己想辦法。

我們也發現安置在成人機構的特殊需求兒少，他們從特殊學校畢業、成年後，他們的語言能力也有問題，有近三分之一左右的兒少，他的語言能力發展是不夠的，也影響他出社會找工作的能力。

整體來說，我們覺得國家在這群難置兒身上投入的資源實在太少，特別是在社區這塊。特殊需求的兒少，他們總是要「轉大人」，當他們進入社區後要自立生活，但政府並沒有好好投資這些配套措施與投入多元的照顧資源。我們認為這是政府的怠惰，從《兒童權利公約》的角度來講，政府並沒有照顧他們的最佳利益跟需求，於是我們後來就提出糾正案。

提出糾正案是對「機關」，提出糾正案後，衛福部必須要按照我們糾正他們的理由做出改善。目前我們看到的狀況是，衛福部有針對我們點出的170多位的難置兒案件一個個做檢討，他們要求地方政府的在地需求評估小組，針對每位難置兒做出相關評估，讓他們能夠盡快轉到一般的兒少機構安置，或是到比較適合他們的地方。

 

＃替代性照顧

「替代性照顧」是聯合國兒童權利委員會，針對需要家外安置的兒少所發展的概念。「替代性」是因為原生家庭已經沒辦法好好照顧這群兒少，必須找一個替代的家庭，所以叫做「替代性照顧」。

《兒童權利公約》的替代性照顧原則要以兒童的最佳利益來考量。所謂的最佳利益，就是要確認這些照顧的安排，都是站在兒童的立場去思考，不只是生命、安全的保障，最重要的是發展的權利，要全面的保障才叫兒童最佳利益原則。在照顧安排上，也要重視兒童的意見。

這些困難照顧的兒少，有時他們能夠去的地方很有限。在這個狀況下，我們之所以糾正衛福部，是因為他們沒有遵照聯合國的替代照顧措施，沒有以兒童的最佳利益來思考。這群兒少這麼困難、沒有這麼多的資源時，政府還是要有一個原則：一定要優先評估有沒有更好的替代照顧方案，而不是一直讓他們安置在成人照顧機構裡面。

我們發現，這個100多位的難置兒、特殊需求兒少，被安置在成人機構超過2年以上的人，比例將近7成，甚至有近3成是超過5年以上。有些狀況是，兒少的原生家庭在北部，但必須被迫安置到南部、離家非常遠，也沒辦法就近照顧他和原生家庭的關係。這些都違反聯合國的替代性照顧原則，所以我們才提出糾正。

這些特殊需求兒少的家人很多都是缺位的，許多人的父母入監服刑、阿公阿媽也無力照顧。在這個狀況下，雖然這群兒少很想跟自己的家人親屬在一起，但未必能如願。

安置在機構中是最後手段，因為怕孩子在機構安置愈久，就愈回不去自己的原生家庭，也會造成他對機構的依賴，只有在不得已的狀況下，孩子才去安置在機構。

退而求其次的方法是「寄養家庭」，但在台灣的文化，只有在孩子年紀愈小時，才比較有機會安置到寄養家庭。如果當孩子，特別是被家暴的小男生，到了國小、國中階段後，幾乎沒有寄養家庭想要協助。這是很現實的困境，所以很多被家暴的小男生最後就是安置到機構。

如果孩子有情緒或精神障礙時，一般的機構往往沒辦法照顧他們。有時候他們激動起來，是你兩、三個大人都抓不住，尤其是男生，所以很多男生個案，最後反而被安置到成人機構裡。

聯合國的替代性照顧措施，事實上要求每個國家，當你要去對特殊需求兒少安置時，一定要以他的最佳利益為優先，希望他能和家庭還是保持一定的關係；如果不行的時候，退而求其之就是「類家庭」，像寄養家庭這種的替代照顧措施，最後才是到機構去。

但很可惜，這麼多年下來，我們看到大部分特殊需求兒少都到機構去安置，現在許多機構的照顧品質也常常出問題，我們在新聞上會看到這群兒少到了機構也受到不當對待，大家就會覺得我們可以信任機構嗎？

機構是最後的手段，它應該要提供更專業的服務來照顧這些高密度需求的難置兒，而不是愈困難兒少，愈沒辦法有專業的照顧團隊來協助。


 

＃家外安置

「家外安置」的意思是兒少已經不適合在原生家庭繼續照顧，所以國家必須要接住這些孩子的需要，發展出原生家庭以外的安置。我們國家的家外安置體系有4個選項：
1.    親屬安置
2.    寄養家庭
3.    類家庭
4.    機構安置

「親屬安置」希望兒少不要脫離原生家庭太遠。如果原生家庭沒辦法好好照顧這群兒少時，退而求其次就希望爸爸媽媽的親屬，像是阿公阿媽、叔叔伯伯等，如果他們有意願的話，可以協助安置。

「寄養家庭」是政府委託一些機構來做培訓。要成為寄養家庭必須要去上課、受訓，確認他們符合資格，才可以來擔任寄養家庭的照顧者，等於是替代的父母一樣。

一個寄養家庭能夠照顧的兒少，大概是1～2位，但是台灣的寄養家庭，因為寄養家庭的父母都年紀大了，所以現在能夠滿足的比例大概只剩下2～3成。這部分也是政府現在正努力的方向，希望能夠招募更多的寄養家庭的照顧者，至少能夠讓這些兒少在送到機構前還有一個選擇。

在機構安置前，政府也因應更多元需求的兒少狀況，發展出「類家庭」。類家庭是小型的照顧，有生活輔導員帶4個兒少一起生活。像寄養家庭最多照顧1～2位小孩，但類家庭可以照顧到4～6位小孩，很像一群人在公寓裡面一起生活，它也有替代性的父母「生輔員」來照顧。

早期的機構安置，大概可以收容100多位，很像集體學校、集體宿舍一樣。這樣的照顧模式不論從我們國家或聯合國的經驗，都覺得這不是一個很好的方式，因為這種集中照顧的模式需要很多照顧人力，而願意投入這種照顧工作的專業人力不太容易招募。如果沒有給予很好的薪資待遇，有時候不當照顧的問題就會出現。

去機構化的政策與浪潮，也是因應愈來愈少人願意投入這種高密度支援的機構安置服務，所以才會轉向做比較社區型、小型化的安置，像是團體家庭或類家庭照顧模式。

我們看到國家對這些兒少的照顧，政府應該要投資這些專業團體來做高密度支援的服務，要給足人力與經費，讓做這份工作的人願意持續投入，才會有好的照顧品質。

如果未來大家有機會接觸這群難置兒的時候，希望我們可以有更多理解、同理、關心。這些必須要在替代家庭成長的兒少，他們都有些童年的逆境，有時也會帶著創傷。我們不只能關心這群難置兒，也可以關心他們在機構、家庭的照顧品質，還包括照顧他們的人是不是得到合理的照顧資源，這些都有助於讓難置兒獲得公平、符合他們需求的照顧措施與資源，而不是在看到機構的不當安置後，就認為機構沒有作用。

有些兒少的確比較適合在機構安置與照顧，但是政府政策應做好分級分流，讓這些困難照顧的兒少優先由比較專業的機構來服務。

如果你身邊有遇到特殊需求兒少，我覺得多一點的關心與同理，有助於他們在機構或替代照顧家庭中，他不會被貼標籤、被歧視。另外，我們也可以去這些照顧機構當義工，了解與協助他們提供更好的服務，也監督政府要給必要的配套資源。畢竟，這些兒少沒有選票，也不太容易為自己發聲。